Autonomía: En filosofía, psicología y sociología, es la capacidad de tomar decisiones sin intervención ajena. Un buen desarrollo mental y psicológico son características fundamentales para tener un buen criterio de decisiones. Comunidades Autónomas: división político-administrativa de España.
El Estado español se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (C.E. art. 137). Hablemos pues del llamado “Estado de las autonomías “, si bien con referencia exclusiva a las autonomías regionales y en concreto a su financiación
El sistema común de financiación de las CCAA
Intentaré una descripción crítica del actual sistema de financiación sus características, defectos y posibles mejoras. A mi juicio mi se trata de :
Un sistema improvisado.
Se ha ido diseñando e improvisando al compás del proceso de transferencia de competencias desde el Estado a las CCAA , con origen en la CE de 1978, y cuya aplicación ha correspondido a la Ley Orgánica 8/1980 (LOFCA) y sus posteriores modificaciones y desarrollos. Este progresivo proceso no fue precedido de un estudio y debate previo acerca de cuales fuesen los servicios que se prestan con mayor eficacia y eficiencia en el nivel central o en el nivel regional de gobierno y ello a pesar de que , desde la perspectiva del ciudadano, resulta obvio que es más importante la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios que recibe, que quien sea la administración que los presta.
Dicho sistema pivota sobre tres elementos básicos : la estimación de las “necesidades de gasto” de las CCAA, la “capacidad fiscal” o estimación del rendimientos de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA y las “transferencias “, con cargo a los Fondos LOFCA, que se perciben en el caso y por el montante en que la capacidad fiscal de las CCAA resulte insuficiente para la cobertura de las necesidades estimadas.
Entre los gastos de las CCAA la sanidad, educación y servicios sociales se consideran “pilares del Estado de bienestar” y son los más importantes en cuantía.
Un sistema geográficamente incompleto y discriminatorio.
Quedan fuera del “sistema común” de financiación los territorios (País Vasco y Navarra) de “régimen foral” , cuya pervivencia esté reconocida en la CE. No obstante , comparto plenamente una amplia corriente de opinión favorable a la extensión a Navarra y País Vasco del régimen común de financiación de las CCAA y contraria a la pervivencia en dichos territorios de sus regímenes de excepción. La razón para ello es que, cualquiera que haya sido su justificación histórica, carecen de ella en la actualidad puesto que dan lugar a una discriminación entre ciudadanos en favor de los residentes en unos determinados territorios.
Un sistema con carencias de control
La determinación de las necesidades de gasto de las CCAA constituye la piedra angular de cualquier sistema de financiación de aquellas y la corrección en su cálculo condiciona la “sostenibilidad” del mismo .
Sin embargo el sistema actual adolece del defecto de que las necesidades de gasto se determinan mediante un mero arrastre que va trasladando de año en año las masas de gasto/financiación que fueron asignadas en años anteriores, actualizadas mediante la aplicación de un índice de crecimiento común a todas ellas, pero sin apoyarse en estudios estadísticos independientes, actualizados y técnicamente fiables, relativos a los diferentes servicios prestados por las CCAA, sus usuarios potenciales, sus factores de coste y su evolución en el tiempo.
De otra parte para garantizar la aplicación efectiva del sistema resulta indispensable un riguroso control de legalidad y eficacia de las actuaciones de las CCAA en el ejercicio de sus competencias. La experiencia nos demuestra que el control de legalidad está suficientemente garantizado, pero la coordinación de la actividad financiera de las CCAA y el control de su eficacia y eficiencia adolecen de graves carencias .
Un sistema ineficaz e ineficiente
Ello es consecuencia en buena medida de que el proceso de cesión de competencias a las CCAA se ha venido inspirando más en consideraciones de conveniencia política que en criterios de racionalidad económica. A ello se añade que en la gestión por las CCAA de las competencias asumidas han prevalecido en muchos casos criterios electoralistas o clientelares sobre los de austeridad y disciplina presupuestaria.
Resulta de extrema utilidad cuantificar en términos monetarios el grado de ineficiencias de las CCAA. Un intento en ese sentido se contiene en la publicación “El coste del Estado Autonómico “donde se indica que, utilizando un baremo basado en tres Comunidades identificadas como las más eficientes , el sobrecoste estimado para el conjunto de las comunidades autónomas en el cuatrienio 2008 a 2011 está por encima de los 70.000 millones de euros (1),
Crisis . Déficit. La “disciplina” fiscal
Flagelantes Las grandes hambrunas y epidemias dela Edad Media eran consideradas en la opinión popular como un castigo divino por la corrupción de las costumbres, los pecados y el apartamiento del camino recto, determinando en las conciencias un ciclo infernal… Las procesiones de flagelantes solían recorrer las calles autoflagelándose las espaldas, llamando a los espectadores a arrepentirse y unirse en este autocastigo.
Un sistema deficitario
Inicialmente los compromisos de disciplina fiscal, adquiridos por los Estados de la UE respondieron a la necesidad de dar credibilidad al euro al tiempo de su implantación como moneda europea. Posteriormente la necesidad de garantizar la estabilidad monetaria y presupuestaria ha sido reforzada por la crisis económica y financiera que sacude a la economía mundial y, en concreto a la europea, que ha exigido medidas drásticas de intervención por parte de los Estados, seguidas de situaciones de déficit público intolerable que, a su vez, han derivado en un incremento de los costes de endeudamiento público.
De todo ello es muestra la presión ejercida sobre el Gobierno español, tanto desde la Comisión de la Unión Europea como desde Estados miembros en concreto, para que sanee sus finanzas públicas y reduzca el déficit público al nivel del 3% del PIB , cosa que por el momento ha resultado inalcanzable.
Desde el año 2001 España ha venido incorporando a su ordenamiento jurídico el principio de estabilidad presupuestaria a partir de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001). El último episodio en este proceso ha consistido en la elevación de este principio al rango constitucional ( art. 135 dela CE) desarrollado por la LO 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Todo el sector público esta sujeto a las exigencias de dicha ley y para su cumplimento se prevén medidas preventivas, correctivas y coercitivas.
La situación en el momento actual consiste en un déficit del Estado español en 2012 de en torno al 10% del PIB (incluido el rescate del sector financiero) y en la preparación de un Programa de actuación exigido por la UE que , en punto al déficit, conlleva una distribución o reparto del déficit “tolerado” a España, entre el Estado y las CCAA. y, eventualmente de ellas entre sí , según criterios uniformes o distintos. Precisamente este es tema de rigurosa actualidad y objeto de enconado debate
Un sistema ingobernable
Pirandello. En “Seis personajes en busca de autor”, el público es confrontado con la llegada inesperada de seis personajes, durante los ensayos de una obra teatral (incidentalmente, una propia obra de Pirandello: El juego de roles), los cuales insisten en ser provistos de vida y en que se les permita contar su propia historia.
A propósito del reparto del déficit tolerado, los medios de comunicación nos ilustran diariamente sobre múltiples debates y posiciones encontradas entre el Gobierno central , los Gobiernos regionales y unos y otros entre si ( en el marco el Consejo de Política Fiscal y Financiera y en este caso 17 son los personajes ) a pesar de que casi todos lo son del mismo partido. Se echa de menos en tales debates el manejo de criterios y cálculos objetivos y abundan consideraciones y tácticas políticas y hasta “desplantes” a la galería.
Ello pone de manifiesto las deficiencias dela CE y sus normas de desarrollo en cuanto al diseño de los principios y organización del sistema de financiación de las CCAA, y hace patente la inoperancia tanto del Gobierno central como de los Gobiernos regionales para coordinar sus actuaciones. En último término, todo ello resulta en perjuicio de una ordenada y suficiente financiación de los servicios que las diferentes administraciones han de suministrar a los ciudadanos, y además en perjuicio de la imagen, fiabilidad y crédito del Estado Español.
Hacia un nuevo sistema de financiación regional
Así las cosas, resulta ineludible iniciar un proceso de reforma del sistema de financiación de las CCAA. Es cierto que la normativa actual prevé una revisión del sistema de financiación cada cinco años. No obstante, considero que al menos en alguno de sus aspectos la reforma requerida ahora habrá de afectar a los fundamentos del sistema, lo cual puede exigir alguna modificacion en la Constitución. Se trata en definitiva de establecer una clara distribución de competencias y asignación de responsabilidades entre el Estado y las CCAA y conseguir que el traspaso de competencias a las CCAA se limite a aquellos servicios que pueden prestarse con más eficacia y eficiencia en el ámbito regional.
A continuación – de entre las muchas medidas de reforma recomendables- me refiero exclusivamente a aquellas que parecen más relevantes y urgentes :
Extender el sistema común de financiación a todo el territorio español. No cabe desconocer que la pervivencia de los llamados “regimenes forales” está amparada por la Constitución española, por lo que su desaparición exige una modificación de la misma que está por alcanzarse . Sin embargo ello no debe ser obstáculo para que, entre tanto , sea razonable y necesario replantear el método de cálculo del cupo vasco y de la aportación de Navarra, de modo que queden garantizadas la equidad y solidaridad interterritorial.Estimo que la tarea de identificación estadística de costes/necesidades de las CCAA para la cobertura de los servicios que tengan atribuidos, debería encomendarse a una específica Agencia Estatal, siempre que su independencia respecto del Gobierno central y los Gobiernos regionales , así como su competencia técnica esté asegurada. Todo ello al margen de la tarea de asignación y distribución de los recursos necesarios para su financiación, que en ningún caso será de su competencia.
Devolver al Estado determinadas competencias. En concreto aquellas en las que tal devolución resulte indispensable para asegurar la igualdad de tratamiento a los ciudadanos , así como por razones de una mayor eficacia y eficiencia. Todo ello sin perjuicio de que la gestión de los correspondientes servicios pueda continuar encomendada a las CCAA que así lo deseen.
Rigor en el cálculo de las necesidades de gasto de las CCAA y en el control del déficit/endeudamiento. Resulta imprescindible en la gestión del sistema el mayor rigor técnico, transparencia y ausencia de discrecionalidad tanto en el cálculo de las necesidades de gasto como en la atribución de recursos financieros (transferencias) para su cobertura.
Dicha Agencia se encargaría exclusivamente de investigar, seleccionar y conservar los datos estadísticos relevantes sobres costes/necesidades para la prestación de los servicios encomendados a cada CA, desagregados por distintas CCAA, así como de emitir informes al Parlamento, Gobierno Central y al Consejo de Política Fiscal y Financiera , así como facilitar el acceso publico a tales datos, en los términos que resulten de la normativa sobre transparencia.
En cuanto al control del déficit/endeudamiento, el Gobierno central –llegadas las circunstancias que a ello le habilitan- debe hacer un “uso efectivo” de la amplia panoplia de medidas contenidas en la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que considero son suficientes a tal fin.
(1) “El coste del Estado Autonómico “. Fundación Progreso y Democracia . 2012
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